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Les établissements classés SEVESO
 

La directive SEVESO et ses origines

L’émotion suscitée par le rejet accidentel de Dioxine en 1976 sur la commune de SEVESO en Italie, a incité les Etats européens à se doter d’une politique commune en matière de prévention des risques industriels majeurs.

Le 24 juin 1982 la directive dite SEVESO demande aux Etats et aux entreprises d’identifier les risques associés à certaines activités industrielles dangereuses et de prendre les mesures nécessaires pour y faire face.

La directive SEVESO a été modifiée à diverses reprises et son champ a été progressivement étendu, notamment à la suite de l’accident de Bâle en 1986. Le cadre de cette action est dorénavant la directive 96/82/CE concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses appelée directive SEVESO 2. Cette directive a renforcé la notion de prévention des accidents majeurs en imposant notamment à l’exploitant la mise en oeuvre d’un système de gestion et d’une organisation (ou système de gestion de la sécurité) proportionnés aux risques inhérents aux installations.

Elle fut transposée en droit français au travers de l’arrêté ministériel du 10 mai 2000, du décret de nomenclature des installations classées (permettant de distinguer les établissements Seveso haut) et les procédures codifiées dans le code de l’environnement (article L. 515-8 pour la maîtrise de l’urbanisation future, article R. 512-9 pour l’étude de dangers, etc.)

Sa bonne mise en application est l’une des priorités importantes de l’inspection des installations classées, sous l’autorité des préfets.

Une nouvelle directive SEVESO 3 a reçu un accord institutionnel européen en mars 2012 et entrera en vigueur en juin 2015.

Dispositions de la directive 96/82/CE dite Seveso 2

La directive n° 96/82/CE du Conseil date du 9 décembre 1996. Elle a remplacé la directive n° 82/501/CEE.

Elle distingue deux types d’établissements, selon la quantité totale de matières dangereuses sur site :

  • les établissements Seveso seuil haut
  • les établissements Seveso seuil bas

Les mesures de sécurité et les procédures prévues par la directive varient selon le type d’établissements (seuil haut ou seuil bas), afin de considérer une certaine proportionnalité.

Ces mesures consacrent les "bonnes pratiques" en matière de gestion des risques : introduction de dispositions sur l’utilisation des sols afin de réduire les conséquences des accidents majeurs, prise en compte des aspects organisationnels de la sécurité, amélioration du contenu du rapport de sécurité, renforcement de la participation et de la consultation du public.

Le champ d’application est révisé : absence de distinction entre l’activité de stockage de substances dangereuses et la mise en oeuvre de substances dangereuses dans un procédé, extension aux installations manipulant et stockant des explosifs.

Elle améliore l’efficacité de la mise en oeuvre par les contrôles pratiqués et la transmission d’informations sur une base comparable à la Commission Européenne. Cette directive a été notamment transposée en droit français par l’arrêté du 10 mai 2000 relatif à la prévention des accidents majeurs impliquant des substances ou des préparations dangereuses présentes dans certaines catégories d’installations classées pour la protection de l’environnement soumises à autorisation. Cet arrêté et sa circulaire d’application du 10 mai 2000 [1 et 2] prévoient les dispositions organisationnelles à mettre en œuvre par les exploitants en matière de prévention des accidents majeurs (mise en place d’un système de gestion de la sécurité SGS). Il en est de même pour les établissements classés « AS » au titre de la nomenclature des installations classées.

Périmètre d’application de la directive SEVESO 2

La directive SEVESO 2 traite d’établissements, ce qui a pour conséquence l’absence de référence à une annexe listant des procédés et des activités. Cette démarche colle avec la pratique française et a pour avantage de couvrir l’ensemble des infrastructures desservant l’établissement comme les embranchements ferroviaires, les appontements, les bateaux à quai... Le texte exclut explicitement les pipelines, les ports et les gares de triage. Toutefois, la Commission examine, actuellement, ce type d’installations afin de garantir un niveau de sécurité équivalent à celui des établissements relevant de la directive. Les seuils de certains produits ont été modifiés et le champ d’application étendu à certaines activités : fabrication et stockage d’explosifs, installation d’élimination des déchets dangereux, installations nucléaires présentant des risques d’origine chimique.

L’étude des dangers : clé de voûte d’une politique de prévention des risques industriels

La directive Seveso prévoit l’élaboration d’un rapport de sécurité (étude de dangers, dans le droit français) qui peut servir de base ensuite aux plans d’urgence, à la maîtrise de l’urbanisation, etc.

Un même établissement comporte souvent plusieurs installations qui peuvent faire l’objet d’études de dangers individuelles. Les informations qui y sont contenues doivent notamment permettre d’identifier les sources de risque, les scénarios d’accident envisageables, leurs effets sur les personnes et l’environnement ainsi que leur probabilité d’occurrence et des éléments sur leur cinétique de développement.

Un guide indiquant les principes généraux à retenir pour les EDD a été élaboré par le GT (groupe de travail) méthodologie. L’analyse de risque est au cœur des EDD, qui indiquent pour chacun des scénarios envisagés, la nature et l’ampleur des conséquences qui en résulteraient ainsi que leur probabilité d’occurrence et leur cinétique qui doivent être prises en compte pour définir les grandes lignes d’une stratégie préventive et de lutte contre le sinistre. Dans certains cas, cette étude des dangers réalisée par l’industriel est complétée, à la demande du préfet, par une analyse critique réalisée par un organisme tiers expert extérieur et indépendant. Plus d’une centaine d’analyses critiques sont ainsi réalisées chaque année.

Les études de dangers constituent la base indispensable pour l’établissement des plans de secours avec les Plans d’opération interne POI et les Plans particuliers d’intervention PPI, de la communication avec le public au sein des CSS pour les établissements AS (transposition en droit français des établissements seuil haut), ou des SPPPI ainsi que d’une éventuelle maîtrise de l’urbanisation autour du site via les PPRT pour les établissements AS existants.

Pour les accidents susceptibles de provoquer des conséquences à l’extérieur de l’enceinte de l’usine, le décret n° 2005-1158 du 13/09/05 relatif aux plans particuliers d’intervention concernant certains ouvrages ou installations fixes et pris en application de l’article 15 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 relative à la modernisation de la sécurité civile défini le PPI, établi sous la responsabilité du Préfet.

La directive SEVESO II prévoit par ailleurs d’autres obligations.

L’étude de dangers des établissements Seveso seuil haut doit être désormais réactualisée au moins tous les cinq ans. De même, les plans d’urgence (POI et PPI) doivent être testés et réexaminés tous les trois ans.

La directive introduit également la nécessité d’examiner les conséquences d’un accident d’une installation sur les installations voisines (effet "domino") tout en laissant une marge de manœuvre aux Etats membres pour apprécier ce concept. Il est demandé une coopération entre établissements proches afin qu’ils échangent un certain nombre d’informations, dont leurs rapports de sécurité et leurs plans d’urgence, "de façon appropriée".

Une politique de maîtrise des risques sur le long terme nécessite enfin une bonne gestion de l’usage des sols. La maîtrise de l’urbanisation permet d’assurer la sécurité des personnes riveraines en évitant que de nouvelles personnes soient exposées.

Le code de l’environnement aux articles L515-8 et suivants permet la mise en place de servitudes d’utilité publique avec indemnisation des propriétaires concernés par l’exploitant de l’installation sous le contrôle des juges de l’expropriation en cas de litige.

Démarche de réduction des risques à la source

La loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages a imposé l’introduction de l’estimation de la probabilité, la gravité et la cinétique au sein des études de dangers remises par les exploitants des installations soumises à autorisation. L’arrêté ministériel du 29 septembre 2005 est venu compléter cette exigence législative par la détermination de seuils réglementaires pour apprécier l’intensité des effets physiques des phénomènes dangereux, la gravité des accidents et les probabilités de ces phénomènes et accidents.

La démarche générale de l’étude de dangers est centrée sur l’analyse des risques. L’étude de dangers réalisée par l’exploitant doit rendre compte des chaînes accidentelles qu’il a identifiées et des mesures de maîtrise des risques mises en place.

L’analyse des risques débute par la description de l’environnement externe et interne du site, complétée par la description des installations du site qui permet d’identifier les potentiels de danger et les dangers associés.

L’exploitant en déduit des scénarios d’accidents majeurs pouvant conduire à un ou des phénomènes dangereux, dont il évalue les effets et les conséquences, notamment les effets dominos.

L’exploitant s’attache ensuite à réduire à la source ces effets et à les maîtriser autant que possible. Dans ce cadre, il doit engager une réflexion sur les fonctions et mesures de maîtrise des risques successives de sécurité et mettre en place un certain nombre de lignes de défense permettant de réduire la probabilité d’apparition des phénomènes dangereux ou d’atténuer leurs effets. Cette démarche s’inspire largement du concept de défense en profondeur.

Ces mesures de maîtrise des risques (ou barrières de sécurité ) peuvent être regroupées sous le terme générique de mesures de réduction des risques. Il s’agit d’ensembles d’éléments techniques ou organisationnels nécessaires et suffisants pour assurer une fonction de réduction de probabilité et de limitation des effets et des conséquences.

Deux types de mesures sont distinguées généralement :

  • des mesures (ou barrières) de prévention, c’est à dire des mesures visant à éviter ou limiter la probabilité d’un événement indésirable ; en amont du phénomène dangereux,
  • des mesures (ou barrières) de mitigation et de protection, c’est à dire des mesures visant à limiter les effets d’un phénomène dangereux et ses conséquences sur les « cibles » potentielles par diminution de la vulnérabilité.

Pour chacune des barrières permettant d’assurer une fonction de sécurité, l’exploitant évaluera son niveau de performance au travers de son efficacité, de son temps de réponse et son niveau de confiance liée à son architecture ou à sa classe de probabilité.

Evaluation de la démarche de maîtrise des risques

L’annexe II de la circulaire du 29 septembre 2005 constitue une grille d’appréciation, par le préfet, de la démarche de maîtrise des risques d’accidents majeurs par l’exploitant d’un établissement SEVESO. Elle se subdivise en 25 cases, correspondant à des couples « probabilité » / « gravité des conséquences » identiques à celles du modèle figurant à l’annexe V de l’arrêté du 10 mai 2000 modifié que l’exploitant de l’établissement doit utiliser comme modèle pour positionner chacun des accidents potentiels dans son étude de dangers. Elle s’utilise donc par superposition avec le tableau figurant dans l’étude de dangers.
La gravité des conséquences sur les personnes physiques correspondant à des intérêts visés à l’article L. 511-1 du code de l’environnement et la probabilité des accidents sont appréciées selon les échelles définies par l’arrêté du 29 septembre 2005 relatif à l’évaluation et à la prise en compte de la probabilité d’occurrence, de la cinétique, de l’intensité des effets et de la gravité des conséquences des accidents potentiels dans les études de dangers des installations classées soumises à autorisation (« A » à « E » pour la probabilité et « Modéré » à « Désastreux » pour la gravité des conséquences sur les personnes).

Une grille d’appréciation est ainsi réalisée en fonction des couples « probabilité » et « gravité », délimitant trois zones de risque accidentel :

  • une zone de risque élevé, figurée par le mot « NON » ;
  • une zone de risque intermédiaire, figurée par le sigle « MMR » (mesures de maîtrise des risques), dans laquelle une démarche d’amélioration continue est particulièrement pertinente, en vue d’atteindre, dans des conditions économiquement acceptables, un niveau de risque aussi bas que possible, compte tenu de l’état des connaissances et des pratiques et de la vulnérabilité de l’environnement de l’installation ;
  • une zone de risque moindre, qui ne comporte ni « NON » ni « MMR ». La gradation des cases « NON » ou « MMR » en « rangs », correspond à un risque croissant, depuis le rang 1 jusqu’au rang 4 pour les cases « NON » et depuis le rang 1 jusqu’au rang 2 pour les cases « MMR ». Cette gradation correspond à la priorité que l’on peut accorder à la réduction des risques, en s’attachant d’abord à réduire les risques les plus importants (rangs les plus élevés).
Gravité des conséquences sur les personnes exposées au risque (note 1) PROBABILITÉ (sens croissant de E vers A) [note 1]
  E D C B A
Désastreux NON partiel (sites nouveaux : note 2) / MMR rang 2 (sites existants : note 3) NON rang 1 NON rang 2 NON rang 3 NON rang 4
Catastrophique MMR rang 1 MMR rang 2 (note 3) NON rang 1 NON rang 2 NON rang 3
Important MMR rang 1 MMR rang 1 MMR rang 2 (note 3) NON rang 1 NON rang 2
Sérieux MMR rang 1 MMR rang 2 NON rang 1
Modéré MMR rang 1

Note 1 : probabilité et gravité des conséquences sont évaluées conformément à l’arrêté ministériel relatif à l’évaluation et à la prise en compte de la probabilité d’occurrence, de la cinétique, de l’intensité des effets et de la gravité des conséquences des accidents potentiels dans les études de dangers des installations classées soumises à autorisation.

Note 2 : l’exploitant doit mettre en œuvre des mesures techniques complémentaires permettant de conserver le niveau de probabilité E en cas de défaillance de l’une des mesures de maîtrise du risque.

Note 3 : s’il s’agit d’une demande d’autorisation « AS » : il faut également vérifier le critère C du 3 de l’annexe I.

Note 4 : dans le cas particulier des installations pyrotechniques, les critères d’appréciation de la maîtrise du risque accidentel à considérer sont ceux de l’arrêté ministériel réglementant ce type d’installations.

La Politique de Prévention des Accidents Majeurs (PPAM)

Au delà des exigences réglementaires de nature technique, évoquées ci-dessus, la directive SEVESO met l’accent sur les dispositions de nature organisationnelle que doivent prendre les exploitants en matière de prévention des accidents majeurs impliquant des substances ou des préparations dangereuses. L’exploitant, dont l’établissement relève du seuil bas ou du seuil haut, doit ainsi exposer et mettre en application sa politique de prévention des accidents majeurs (PPAM). En effet, l’analyse des accidents majeurs survenus dans le passé a souvent mis en relief l’importance des dysfonctionnements de nature organisationnelle.

L’appropriation de la PPAM par les exploitants est nécessaire à tous les niveaux du sommet de la hiérarchie aux intervenants opérationnels, elle doit l’être également par les sous-traitants ou prestataires extérieurs. Elle se décline donc par des actions de sensibilisation, des actions de formation suivies de plans d’action dans le cadre d’un management intégré et d’une démarche de progrès continu.

Le Système de Gestion de la Sécurité (SGS)

Les exploitants des établissements « AS » équivalents en général au « seuil Haut », ont l’obligation complémentaire de mettre en oeuvre un Système de Gestion de la Sécurité (SGS), proportionné aux risques d’accidents majeurs susceptibles d’être générés par les substances présentes dans leurs installations.

Ce système repose sur un ensemble contrôlé d’actions planifiées ou systématiques, fondées sur des procédures ou notes d’organisation écrites (instructions, consignes…) et s’inscrit dans la continuité de la PPAM déjà définie. Il comprend a minima les éléments explicités dans l’annexe III de l’arrêté ministériel du 10 mai 2000 et repose sur un référentiel normalement défini à l’occasion de l’étude des risques, elle-même élément central de l’étude des dangers.

L’exploitant doit pouvoir démontrer la pertinence de son SGS au regard de son étude de dangers. La problématique se pose essentiellement sur le « cœur » du SGS constitué par les mesures de réduction des risques, pour la gestion desquelles différentes procédures appelées par le SGS sont mises en œuvre.

Ces mesures de réduction des risques sont proposées par l’exploitant au préfet et soumises à l’avis de l’inspection des installations classées. elles sont en général très variées : barrières de prévention (détection…) ou de protection (soupapes…), actives ou passives (voir l’approche MMR ci après), chaînes d’automatisme de mise en sécurité, mais aussi les opérations réalisées par les personnels, voire leurs sous traitants.

L’information du public

Le droit à l’information des citoyens est un élément fort de la réglementation française. L’article L. 124-1 du code de l’environnement confirme : "Le droit de toute personne d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues, reçues ou établies par les autorités publiques" et la loi n° 2003-699 du 30/07/03 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages renforce cette information pour les risques technologiques.

La directive Seveso II avait élargi considérablement la participation du public dans différentes procédures : accessibilité du public aux informations contenues dans les études de dangers, avis du public sur l’implantation d’un nouvel établissement, mise à la disposition du public de l’inventaire des substances dangereuses présentes dans l’établissement. De plus, les plans d’urgences externes (Plan Particulier d’Intervention) sont élaborés en consultation avec le public après transmission des informations de l’exploitant aux autorités compétentes. Concernant les plans d’urgences internes (Plan d’Opération Interne), les représentants du personnel sont consultés lors de leur élaboration. Ces dispositions confortent les principales prescriptions françaises déjà mises en place.

La directive Seveso III, qui entrera en vigueur en juin 2015, renforce considérablement les obligations d’information du public.

Amendements apportés à la directive Seveso II

La directive (2003/105/CE) modifiant la directive 96/82/CE (SEVESO II) avait été publiée au Journal Officiel de l’Union européenne le 31 décembre 2003. Ces dispositions ont pris en compte les études relatives aux propriétés dangereuses de certaines substances et le retour d’expérience de différents accidents survenus au sein de l’Union Européenne à la fin des années 90 ou au début des années 2000 (par exemple : pollution du Danube par des cyanures, en janvier 2000, à Baïa Mare en Roumanie, explosion d’artifices, en mai 2000, à Enschede aux Pays-Bas, explosion AZF, en septembre 2001, à Toulouse).

L’inventaire des établissements à risques

Chaque exploitant concerné par l’arrêté du 10 mai 2000 (articles 3 et 10) doit effectuer un recensement régulier des substances ou préparations dangereuses susceptibles d’être présentes dans l’établissement (nature, état physique et quantité). Sont ainsi visés les établissements dits "seuil bas " et " seuil haut " de la directive SEVESO II.

Le Ministère de l’Ecologie et du Développement Durable a développé un site pour l’inventaire des établissements visés par la directive dite SEVESO II. Celui-ci permet à chaque exploitant de réaliser son recensement triennal et de déterminer, en fonction des quantités de substances ou préparations dangereuses saisies, si son établissement est concerné par un des seuils des textes de transposition de la directive dite SEVESO II.

Ce site est disponible à l’adresse : https://seveso.developpement-durable.gouv.fr/

La directive Seveso 3

A dater du 1er juin 2015, de nouvelles exigences seront applicables aux établissements afin de prévenir et de mieux gérer les accidents majeurs impliquant des produits chimiques dangereux.

Le Conseil et le Parlement européen sont parvenus, le 27 mars 2012 à un accord sur le projet de directive Seveso 3. Les négociations entre les institutions européennes ont été menées sur la base d’un projet de directive présenté par la Commission le 21 décembre 2010.

La directive finale sera amenée à remplacer, d’ici le 1er juin 2015, la directive Seveso 2.

La nouvelle directive Seveso 3 adapte en profondeur le champ d’application couvert par la législation communautaire au nouveau règlement CLP.

Cette révision a en effet pour objectif premier d’aligner la liste des substances concernées par la directive sur le nouveau système de classification des substances dangereuses du règlement CLP, qui remplacera progressivement le système actuel d’ici au 1er juin 2015. Ce règlement établit de nouvelles méthodes de classification des substances et il crée de nouvelles dénominations de dangers.

L’annexe 1 de la directive Seveso 2, qui définit si un établissement est concerné par les dispositions de la directive ou pas, est basée sur l’ancien système, et sera par conséquent caduque à compter de la date d’entrée en vigueur intégrale du règlement CLP. Le champ d’application de la directive Seveso a donc été entièrement redéfini, sur la base de ces données nouvelles.

Mais au-delà de la simple adaptation réglementaire, cette révision a été l’occasion de mettre à jour les différentes mesures déjà prévues par le texte actuel, dont l’efficacité est unanimement reconnue.

D’autre part, la nouvelle directive Seveso 3 renforce encore les dispositions relatives à l’accès du public aux informations en matière de sécurité, sa participation au processus décisionnel et l’accès à la justice.

Le but est ainsi d’aligner la directive sur les exigences de Convention d’Aarhus.

Les citoyens pourront ainsi avoir un accès direct, via Internet, aux informations relatives aux installations Seveso situées à proximité de leur domicile, aux programmes de prévention des accidents et aux mesures d’urgence pour mieux réagir en cas de nécessité.

Ils pourront ester en justice s’ils estiment que leurs droits n’ont pas été pris en compte lors de l’installation d’un nouveau site Seveso à proximité de leur domicile.

La nouvelle directive comprend également des dispositions visant à améliorer la façon dont l’information est collectée, gérée, mise à disposition et partagée.

Par ailleurs, la directive maintient le principe d’une proportionnalité des obligations entre établissements seuil haut et seuil bas. Certaines nouveautés sont cependant à noter, telles que le renforcement de la politique de prévention des accidents majeurs, qui devra garantir un niveau de protection accru dans tous les établissements, ainsi que de nouvelles obligations d’information à destination des populations en cas d’accidents majeurs.

Par ailleurs, des plans d’inspection devront être établis par les autorités compétentes.

Enfin, l’une des nouveautés de la directive réside dans l’instauration d’un système de dérogations au niveau européen permettant de tenir compte des incertitudes liées à l’alignement avec le règlement CLP et des évolutions technologiques futures.

Si cette nouvelle directive conserve bien les principes fondateurs qui ont permis, au fil des années, de mettre en oeuvre une politique efficace et proportionnée de prévention des accidents majeurs, elle n’en aura pas moins un impact sur le système existant, son champ d’application étant profondément rénové, et des obligations nouvelles.

La transposition de ces nouvelles dispositions dans la réglementation française devrait conduire à des modifications substantielles de la nomenclature des installations classées, qui devra être adaptée à cette nouvelle architecture.

Références réglementaires

Art L.512-1 du code de l’environnement

Code de l’environnement Livre V Titre 1 partie réglementaire

Directive 2012/18/UE du Parlement européen et du Conseil du 4 juillet 2012 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses, modifiant puis abrogeant la directive 96/82/CE du Conseil

Circulaire du 28 décembre 2006mettant à disposition le guide d’élaboration et de lecture des études de dangers pour les établissements soumis à autorisation avec servitudes et des fiches d’application des textes réglementaires récents.

Circulaire n° DPPR/SEI2/MM-05-0316 du 07/10/05 relative aux Installations classées - Diffusion de l’arrêté ministériel relatif à l’évaluation et à la prise en compte de la probabilité d’occurence, de la cinétique, de l’intensité des effets et de la gravité des conséquences des accidents potentiels dans les études de dangers des installations classées soumises à autorisation

Circulaire du 29 septembre 2005 relative aux critères d’appréciation de la démarche de maîtrise des risques d’accidents susceptibles de survenir dans les établissements dits SEVESO visés par l’arrêté du 10 mai 2000 modifié.

Arrêté du 29 septembre 2005relatif à l’évaluation et à la prise en compte de la probabilité d’occurence, de la cinétique, de l’intensité des effets et de la gravité des conséquences des accidents potentiels dans les études de dangers des installations soumises à autorisation

Arrêté ministériel du 29 septembre 2005 modifiant l’arrêté du 10 mai 2000 relatif à la prévention des accidents majeurs impliquant des substances ou des préparations dangereuses présentes dans certaine catégories d’installations classées pour la protection de l’environnement

Circulaire du 2 octobre 2003relative aux mesures d’application immédiate introduites par la loi n°2003-699 en matière de prévention des risques technologiques dans les installations classées et Note du MEDD du 15 octobre 2003 au sujet de la circulaire du 2 octobre 2003.

Loi n°2003-699 du 30 juillet 2003 (JO du 31 juillet 2003)relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages (en particulier article L.512-1 CE relatif aux études des dangers : article 4 de la loi).

Circulaire du 10 mai 2000 (JO du 30 août 2000) relative à la prévention des accidents majeurs impliquant des substances ou des préparations dangereuses présentes dans certaines catégories d’installations classées pour la protection de l’environnement soumises à autorisation (application de la directive Seveso II).

Arrêté du 10 mai 2000 modifié (JO du 20 juin 2000, modifié par l’arrêté du 29 septembre 2005)relatif à la prévention des accidents majeurs impliquant des substances ou des préparations dangereuses présentes dans certaines catégories d’installations classées pour la protection de l’environnement soumises à autorisation.